автор:Канат МендыбаевПартнер INFRA CSP
Магистр экономики Высшей школы экономики и бизнеса КазНУ им.аль-Фараби
Всеохватывающая модернизация и индустриализация экономики Казахстана является главной задачей, стоящей перед Правительством страны. Успешная реализация мер модернизации – залог развития страны на современном этапе при растущих внутренних, так и внешних (глобальных) вызовах.
Очевидно, что важным становится положение (состояние) инфраструктуры, ее дальнейшее развитие. Несмотря на значительные инвестиций в инфраструктуру, все еще заметно ее значительное отставание от развитых стран мира. В понятийном контексте, когда имеют в виду инфраструктуру, большинство источников и мнений ссылаются на транспортную инфраструктуру. Однако, для современного социально-экономического развития страны важна модернизация не только для транспортной инфраструктуры, но и всех ее направлений развития: как транспортной, так и социальной, коммуникационной, жилищной, инженерной, научной, информационной, вплоть до оборонной. То есть не стоит ограничиваться наиболее очевидной ассоциацией – транспортной инфраструктурой: в реальности могут осуществляться и проекты, связанные с развитием промышленной и социальной инфраструктуры. В этом контексте следует указать такие объекты потенциальных проектов, как школы, больницы, общежития, стадионы, местные автодороги, а также объекты в сфере региональной энергетики, тепло- и водоснабжения, канализации, утилизации твердых бытовых отходов (канализационно-очистительные системы) и многие иные. Не нужно забывать, что в рамках проекта может ставиться задача не только создания новых объектов инфраструктуры, но и реконструкции уже существующих (износ которых в целом по стране более 50%).
По данным МНЭ РК за 2008-2018 годы в инфраструктуру страны вложены более 30 млрд. долларов США инвестиций. За этот период построено более 2 тыс. км железных дорог, реконструировано 6,3 тыс. км автомобильных дорог, увеличены портовые мощности на Каспии до 26 млн. тонн, проведена реконструкция комплексов в 15 аэропортах страны [1].
В целом, за период за последние 10 лет (2009-2019 годы) капиталовложения в экономику страны составили 75 084 млрд.тенге, с долей в структуре ВВП страны – 16-18%% (диаграмма № 1) [2].
Диаграмма № 1.
В основном капиталовложения финансируются за счёт собственных средств бизнеса и примерно варьирует 78,8% (в 2018 году — 80,9%). Из республиканского бюджета было выделено 832 млрд тг — на 54,6% больше, чем в 2018 году (537,9 млрд тг). Сумма вложений, поступивших из местного бюджета, составляет 658 млрд тг (или 5,2%). Доля заёмных средств в структуре инвестиций в основной капитал составила 9%, или 1,16 трлн тг [3]. Согласно МНЭ РК к 2024 году планируется довести уровень инвестиций в основной капитал до 30% к ВВП[4]. Увеличение инвестиций в основной капитал, ежегодно на 15% – стратегическая задача (А.Мамин на расширенном заседании Правительства РК, январь 2020г.). Очевидно, все осуществляемые инвестиций имеют по своей природе значительную долю на развитие инфраструктуры.
Дальнейшая модернизация инфраструктуры страны невозможна без активного привлечения частных инвестиций. Они играют важнейшую роль в поддержании и развитии всех сфер экономики, мультипликативно повышая темпы роста экономики Казахстана.
В этом плане нахождение и внедрение новых эффективных путей привлечения частного капитала для реализации инвестиционных проектов является одним из приоритетных задач, особенно в текущих условиях глобального спада экономики всех стран мира. Одним из таких механизмов реализации инфраструктурных проектов является привлечение частного капитала через механизмы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), которое, как показывает мировая и отечественная практика, зарекомендовало себя как действенным инструментом активизации участия частного капитала в жизни общества и страны в целом.
Партнерство государства и бизнеса дает возможность реализовывать проекты, которые не могли бы быть осуществлены по отдельности каждой из сторон. Именно совместные усилия правительства и частного инвестора способствуют эффективному действию и достижению поставленных результатов. Но самым главным преимуществом ГЧП, помимо прочих, является возможность для государства ослабить нагрузку на бюджет, обеспечить рациональное использование бюджетных средств, экономию денежных средств, которые (сэкономленные средства), в свою очередь, могут быть направлены на другие дополнительные инфраструктурные (социальные) проекты. Такое сотрудничество может стать отличным балластом во время всеобщего спада экономика как в стране (как результат уязвимости перед мировыми изменениями), так и мировой экономики в целом.
Мировой опыт показывает важность развития сотрудничества между государством и бизнесом, так как в таком сотрудничестве заинтересованы обе стороны. Для частного сектора, в частности предпринимательских единиц – это возможность доступа к благоприятным условиям ведения бизнеса и обеспечения гарантированного государством дохода (прибыли) от участия в выгодных совместных проектах с государством, а для государства такое партнерство с частными предпринимательскими структурами – это способ привлечения частного капитала к финансированию национально значимых и социально ориентированных проектов.
Как уже отмечалось и как показывает практика и исторический опыт зарубежных стран (США, страны Европы) необходимость в ГЧП возникает, в основном, в тех сферах, где ответственность государства высока и где социальная составляющая на первом месте, то есть это объекты общественной инфраструктуры и социальные проекты (транспортная, коммунальная, социальная, объекты культуры, парки, общественные места, система обеспечения коммунальными услугами, памятники истории и архитектуры, а также ремонт, реконструкция и содержание общественных объектов, уборка и озеленение территорий, ЖКХ, образование, здравоохранение).
На путь ГЧП Казахстан ступила пятнадцать лет назад. Первым этапом в развитии ГЧП в Казахстане стало развитие сотрудничества между частным бизнесом и государством в виде концессии. В 2006 году был принят закон «О концессии», ставший стартом в внедрении института концессии и ГЧП в целом. Именно в 2006 году были заключены первые проекты ГЧП (в то время еще как концессионные проекты); это 3 проекта республиканского значения: железная дорога «Станция Шар – Усть-Каменогорск», межрегиональная линия электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область»», пассажирский терминал международного аэропорта Актау, общей стоимостью в 46,2 млрд тенге [5].
В октябре 2015 года принят Закон Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК, который и «определяет правовые условия ГЧП в Казахстане», его способы осуществления и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации проекта ГЧП, заключения, исполнения и прекращения договора ГЧП» [6].
Принятие данного закона о ГЧП стало толчком для активного развития ГЧП в стране, снял ряд ограничений по сферам применения ГЧП, расширил состав участников, формы и виды контрактов, а также позволила внедрить возможность частной финансовой инициативы.
Пик реализации проектов через механизмы ГЧП в Казахстане приходятся на 2017-2019 годы, с этого момента интерес частного инвестора к ГЧП значительно увеличивается. Об этом свидетельствуют уже реализованные проекты, особенно общественно значимые проекты, благодаря которым граждане страны получили возможность посещать современные спортивные центры, детские сады, школы и поликлиники, а также ездить по дорогам почти современного качества.
Начиная с 2005 г. наблюдается устойчивый рост количества проектов ГЧП. Начиная с 3 проектов в 2006 году, количество проектов в 2018 г. увеличилось до 304, а к 01.10.2019 г. составило уже 615 договоров на общую сумму 1,6 трлн. тенге (диаграмма № 2) [7].
Диаграмма № 2. Динамика заключенных договоров ГЧП в РК за 2006г.-10 мес.2019г.
В целом, по состоянию на 01.10.2019 года на различных стадиях имеются 1 253 проекта общей стоимостью более 3,5 трлн. тенге [7]. Большая часть проектов приходится на проекты местного уровня (98% по количеству и 48,7% по стоимости, таблица № 1). Это объясняется тем, что на местном уровне проекты имеют большую социальную ориентированность и стоимость проекта относительно меньшая (в среднем около 1 млрд. тенге). В разрезе отраслевой структуры региональных проектов ГЧП преобладают договоры в сфере образования – 54%, здравоохранения 21%, в то время как в промышленности аналогичный показатель составляет всего 1% [8].
Как видно из таблицы, на сегодня заключено договоров ГЧП на сумму более 1,5 трлн.тенге, при этом около 21% из них составляют проекты с полным возмещением затрат за счет бюджетных средств [9]. И в данном контексте заметна необходимость усиления работ по дальнейшей минимизации нагрузки на бюджеты регионов и республиканский бюджет.
Таблица № 1. Структура проектов ГЧП по уровням рассмотрения.
По данным МНЭ РК, вклад привлечения инвестиций через механизмы ГЧП в рост ВВП страны составляет порядка 0,2% [11].
Несмотря на принимаемые меры, ГЧП в РК как инструмент финансирования проектов все же остается не полностью раскрытым, не используется широко. Использование ГЧП сдерживается рядом экономических и институциональных причин. Но также помимо внутренних причин имеются также и внешние причины сдерживания ГЧП.
Сегодняшний экономический кризис может поставить под угрозу реализацию многих масштабных проектов в сфере ГЧП. Также среди отдельных лиц (групп) существует понимание, что в условиях кризиса в качестве вынужденной меры необходимо свернуть инвестиционные программы. В условиях, когда многие отечественные компании сокращают свои инвестиционные планы, а инвест.проекты замораживаются, вопрос об активном развитии институтов и инструментов
ГЧП остается открытым.
Да, мы понимаем, что, с одной стороны, в условиях кризиса ни государство, ни частный сектор не заинтересованы в крупных вложениях финансовых средств. Это очевидно. С другой стороны, вложение средств в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса куда более надежно, нежели, к примеру, их инвестирование в инвестиционные фонды, акции или хранение на банковских счетах. И с данной точки ГЧП может развиваться даже в условиях кризиса.
В условиях кризиса ГЧП должно иметь еще большую привлекательность и еще больший потенциал, потому что если раньше ГЧП-проекты можно было развивать внутри частных корпораций, частных холдингов с использованием инструментов финансового рынка, когда кредит был доступен и когда было доверие на рынке, то на сегодняшний день государство может поддерживать определенное доверие, может гарантировать или поддерживать определенную платежеспособность. Кризис предоставляет государству возможность более активно заявить о своей роли в реализации ГЧП-проектов и предоставить большие гарантии инвестору. Вместе с тем любой кризис — это определенная точка бифуркации, после которой ситуация может развиваться по различным сценариям.
Кризис не может повернуть вспять общественный прогресс, их потребность, причем растущую (численность населения, домохозяйства и т.п.), стремление улучшить свое общественное, экономическое положение. Следовательно и потребности в инфраструктуре. Как ни парадоксально, но именно экономический спад вызывает внедрение новых финансовых инструментов реализации проектов ГЧП, причем акцент переносится с крупномасштабных инвестиционных проектов на менее масштабные и менее затратные проекты, это, в свою очередь, в основном, региональные инфраструктурные проекты (социальная, жилищная, коммунальная, информационная и т.п.), которые в совокупности создадут сильные предпосылки для экономического поддержания и дальнейшего становления после завершения кризиса. Поэтому уже сегодня, понимая текущую ситуацию (в условиях кризиса) именно ГЧП нужно активно развивать и поддерживать.
Практически общепризнанно, что в период экономического спада именно инфраструктурные капиталовложения могут играть ключевую поддерживающую роль и закладывать фундамент для последующего роста. При выборе своего инструмента сотрудничества с государством инвестору необходимо провести анализ существующих возможностей, а также выбрать оптимальный механизм реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП в условиях экономического кризиса.
Именно объекты инфраструктуры в ближайшее время станут основными платформами реализации ГЧП-проектов. Эти проекты уже в настоящее время генерируют определенную наличность; в стране ощущается острая нехватка различных объектов инфраструктуры; уже существующие объекты требуют значительной модернизации, они непосредственно связаны с интересами конечных потребителей и имеют, помимо экономического потенциала, еще и большое социальное значение. Кроме того, инвесторов прельщает тот факт, что финансирование подобных проектов предусматривается относительно защищенными статьями бюджетов. То есть секвестировать их можно, но, как показывает опыт начала 90-х гг. и кризисов 1998 г. и 2015г., делают это в последнюю очередь, предпочитая данные статьи расходов все же финансировать (пусть и за счет секвестирования в других сферах).
В условиях кризиса государство сосредотачивается на решении узкого ряда задач, в том числе поддержании уровня занятости и социальной поддержке населения. Однако это значит лишь, что государство может снижать инвестиции в инновационные (т. е. неприоритетные во время кризиса) проекты (в основном крупномасштабные, страновые), в то время как инвестиции в объекты социальной инфраструктуры, в рамках строительства которых также используется инструмент ГЧП, обеспечивают ему не только стабильную поддержку, но и могут обеспечить наиболее быстрый выход из кризиса. Европейский опыт в этом случае является показательным: аналитики отмечают увеличение государственного участия в проектах жилой инфраструктуры, строительстве больниц, детских садов, школ, общежитии, что подтверждает данный тезис [12].
В условиях общего кризисного состояния национальной экономики в виду роста цен на импортные комплектующие (как следствие валютных колебаний и падения цены на нефть, особенно для стран с сырьевой направленностью внешнеторговой деятельности) государство начинает резко урезать траты из госбюджета и избегает обременительных проектов. Однако, реализацию инфраструктурных (а значит, требующих высоких капиталовложений) проектов нельзя приостанавливать, так как это не только вызывает социальное напряжение, но и препятствует выходу из кризиса. Так, например, строительство автодорог является одним из мощнейших стимулов по развитию регионов и межрегиональных экономических отношений в стране, способствующее развитию логистической инфраструктуры, а значит и повышению её инвестиционной привлекательности. К тому же, капиталовложения в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса намного надежнее, чем, например, их инвестирование в финансовые активы. В этой связи, ГЧП можно использовать как наиболее эффективный инструмент для реализации инфраструктурных инвестиционных проектов. Частный капитал как внебюджетный источник финансирования проектов и есть важное решение для государства в условиях ограничения затрат государственного бюджета. Кроме того, проекты, начатые до кризиса, испытывают трудности, порой серьезные, но не могут быть прекращены. Тому объяснение факт невозвратности осуществленных инвестиций — уже вложив средства в крупные инфраструктурные проекты, трудно не только запустить, но и остановить без серьезных последствий как для государства, так и его частных партнеров. А приостановление, очевидно, только ухудшит и без того тяжелое положение.
Что же касается стимулов для частного бизнеса и институтов финансовой сферы, то тут, помимо банального интереса частного инвестора в получении и поддержании своего бизнеса и источника доходов, сами финансовые институты также «хотят» иметь хотя бы прибыль, обеспечивающую покрытие текущих трат. Банки, например, будут проводить оптимизацию пула своих проектов, проводя более тщательный отбор и предъявляя более жесткие критерии по отношению к частникам.
За счет использования ГЧП-проектов в сфере инфраструктуры власти получают возможность модернизировать (или создать) объект в отсутствие необходимости обеспечивать полный объем бюджетных инвестиций. Проблема того, что в дальнейшем придется делить с частным партнером доходы, извлекаемые на основе проекта, при дефиците бюджетов отходит на второй план.
Как уже отмечалось выше, в связи с кризисом эпоха глобальных проектов, финансируемых за счет средств национальных фондов, обычно уходят со сцены, а новым трендом этого становятся финансирование местных, региональных инвестпроектов. В этом случае перспективу будут иметь больше местные инвестиционные проекты в регионах, где уже приняты программные стратегические документы.
Среди интересных видов ГЧП представляют контракты жизненного цикла (КЖЦ) как механизм ГЧП. На Западе они считаются одной из разновидностей концессий, однако, в отличие от традиционных концессий, плательщиком по КЖЦ выступает государство. Частный партнер получает ежегодную прибыль лишь в том случае, если он поддерживает инфраструктурный объект на должном уровне. Если инвестор отвечает за строительство дороги, то она должна соответствовать всем эксплуатационным характеристикам: быть ровной, с четкой разметкой, и все пользователи должны быть удовлетворены ее качеством. Для государства выгода от КЖЦ очевидна: инфраструктура строится в более сжатые сроки, а бюджетные средства выплачиваются в рассрочку. Для частного же
инвестора мотивация заключена в том, что все сэкономленные на разных этапах
реализации проекта средства и все новейшие технологии, примененные в строительстве, принадлежат ему.
Еще одну альтернативу концессии представляют сервисные контракты. Эта модель соединяет в себе признаки концессии и правоотношений по договору подряда. Под сервисным контрактом понимается заключение договора на текущий и капитальный ремонт, текущее обслуживание объекта на срок, равный периоду между капитальными ремонтами (обычно 5—10 лет). Отличие от концессии заключается в том, что за работу платит государство периодическими платежами. Оплата начинает производиться не раньше, чем работа выполнена, и объект предоставлен в пользование либо допущен к эксплуатации.
Также выделяют инфраструктурные облигации как один из вариантов реализации проектов посредством ГЧП. Однако, данный инструмент в РК не развит.
Таким образом, в условиях масштабного экономического кризиса ГЧП должно стать одной из немногих альтернатив прямому бюджетному финансированию капитальных
вложений за счет средств дефицитного государственного бюджета, резервных фондов
и внешних займов. Развитие инфраструктуры обеспечивает спрос на товары и услуги реального сектора экономики. В свою очередь, интересы поддержки реального сектора требуют сохранения стабильного спроса государства на развитие инфраструктуры. Но только за счет государственных средств поддерживать стабильный спрос на инфраструктуру невозможно. Средства ограничены. В условиях экономической стагнации (спада) стабильность спроса со стороны государства является важным инструментов снижения рисков инвестиций и показателем доверия в успешном завершении инвестпроектов.
В заключение можно отметить, что эффективная государственная инвестиционная политика является одним из ключевых факторов усиления инвестиционной привлекательности страны и заинтересованности инвесторов в сотрудничестве с властью. В условиях кризиса развитие партнерских отношений между властью и бизнесом может стать ключевым направлением, которое позволит улучшить социально-экономическую обстановку, сглаживающим эффектом во время сильных колебаний экономики.
Таким образом, проекты ГЧП в условиях кризиса будут по-прежнему реализовываться, увеличится интерес к проектам, направленным на развитие именно инфраструктуры. Кризис есть испытание института ГЧП и государственной инвестиционной (и социальной поддержки) политики на прочность. ГЧП является наиболее действенным инструментов для совместного сотрудничества между властью и бизнесом (в силу своей гибкости в условиях экономических колебаний). Поэтому в условиях экономического спада главной задачей государства в сфере ГЧП-проектов должна быть, во-первых, выполнение своих обязательств (в том числе денежных) по уже одобренным инвестиционным проектам и тщательная проработка и аккуратное исследование возможных путей привлечения (гарантирования) и поддержания активизации частного капитала, не забывая при этом о том, что проекты должны взаимовыгодно привлекательными. Особая роль отдается государству, которое должно понимать, что одним из стимулирования частного капитала в условиях кризиса могут быть дополнительные гарантии частным участникам проекта, что еще больше повысит интерес бизнеса к участию в подобных инвестициях. Также хотелось бы, чтобы больше уделялось внимание на обучение и развитие кадрового состава организаций, вовлеченных в реализацию проектов ГЧП – это позволит увеличить эффективность и качество подготовки проектов до начала их реализации.
[1] За 10 лет в инфраструктуру Казахстана вложено $30 млрд. Журнал «Капитал. Центр деловой информации». Электронный ресурс:
[2] Основные социально-экономические показатели Республики Казахстан, Комитет по статистика МНЭ РК/ https://stat.gov.kz/official/dynamic
[3] Об инвестициях в основной капитал в Республике Казахстан/6 серия, Статистика инвестиций и строительства/Январь-декабрь 2019 года/ https://stat.gov.kz/official/industry/161/statistic/5
[4] Капиталовложения в экономику страны планомерно растут: сумма инвестиций увеличилась на 14% за год/электронный ресурс: https://www.zakon.kz/4992220-kapitalovlozheniya-v-ekonomiku-strany.html
[5] ГЧП в Казахстане: развитие, преимущества, и достижения. Информационное агентство Strategy2050.kz. Электронный ресурс: https://strategy2050.kz/ru/news/52434/.
[6] Закон Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК.
[7] Аудиторское заключение по итогам аудиторского мероприятия «Анализ и оценка эффективности реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе концессионных проектов». Нур-Султан, 2019г. Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.
[8] Основные тенденции развития ГЧП в Казахстане. Статья Мадиева Ж.Х., вице-министр МНЭ РК. Журнал «Государственно-частное партнерство», под руководством АО «КазЦентр ГЧП». № 1, 2019г.
[9] Государство не хочет платить больше «десятины»... Электронный журнал Курсив, раздел «Экономика», 25.10.2019г., электронный ресурс: https://kursiv.kz/news/ekonomika/2019-10/gosudarstvo-ne-khochet-platit-bolshe-desyatiny?page=98
[10] Реестр проектов АО «Казахстанский центр ГЧП»: https://kzppp.kz/projects
[11] По механизму ГЧП заключено 566 договоров на 1,5 трлн тенге. Журнал «Капитал», раздел «Бизнес», 05.09.2019г., электронный ресурс: https://kapital.kz/business/80985/po-mekhanizmu-gchp-zaklyucheno-566-dogovorov-na-1-5-trln-tenge.html
[12] Чуманская, О. А. Государственно-частное партнерство в России в условиях экономического спада / О. А. Чуманская. — Текст : непосредственный, электронный // Молодой ученый. — 2016. — № 10 (114). — С. 934-937. — URL: https://moluch.ru/archive/114/30290/ (дата обращения: 22.04.2020).